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【光伏政策】2017年重点光伏政策解析


作者:www.tyn100.com 来源:www.tyn100.com 日期:2017/10/30 10:06:10 点击率:

根据中电联最新公布的数据,2017年1-9月份我国太阳能发电新投产装机为4231万千瓦,比上年同期增加1977万千瓦。2017年前三季度的光伏新增装机容量已经远超去年全年的新增装机容量,由此可见光伏行业在今年依然保持了令人振奋的发展态势。在2017年之末,行业最期待的莫过于接下来补贴政策的变化,然而去年的电价调整政策直到12月底才最终确定,估计今年也不例外。在此之前,不如随着小编一起来看看,2017年国家都发布了哪些重点政策?这些政策都代表了什么?以及在这样的政策环境之下,光伏产业将会有怎样的发展?

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《能源发展“十三五”规划》


2017年1月17日,国家发改委和国家能源局正式印发《能源发展“十三五”规划》(下称《规划》)。

《规划》指出,2020年我国能源发展主要目标是:非化石能源消费比重提高到15%以上,天然气消费比重力争达到10%,煤炭消费比重降低到58%以下;发电用煤占煤炭消费比重提高到55%以上。单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%等。

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在太阳能领域,应坚持技术进步、降低成本、扩大市场、完善体系。优化太阳能开发布局,优先发展分布式光伏发电,扩大“光伏+”多元化利用,促进光伏规模化发展。稳步推进“三北”地区光伏电站建设,积极推动光热发电产业化发展。建立弃光率预警考核机制,有效降低光伏电站弃光率。2020年,太阳能发电规模达到1.1亿千瓦以上,其中分布式光伏6000万千瓦、光伏电站4500万千瓦、光热发电500万千瓦,光伏发电力争实现用户侧平价上网。

在青海、新疆、甘肃、内蒙古、陕西等太阳能资源和土地资源丰富地区,科学规划、合理布局、有序推进光伏电站建设。推广光伏发电与建筑屋顶、滩涂、湖泊、鱼塘、及农业大棚及相关产业有机结合的新模式,鼓励利用采煤沉陷区废弃土地建设光伏发电项目,扩大中东部和南方地区分布式利用规模。

大力发展农村清洁能源。采取有效措施推进农村地区太阳能等可再生能源开发利用,鼓励分布式光伏发电与设施农业发展相结合,推进绿色能源乡村建设。完成200万建档立卡贫困户光伏扶贫项目建设。


解读:《能源发展“十三五”规划》是“十三五”时期我国能源发展的总体蓝图和行动纲领。整体来看,从“非化石能源消费比重提高到15%以上,炭消费比重降低到58%以下”等能源发展目标可以看出,清洁能源将是“十三五”期间能源供应增量的主体。

在太阳能领域,《规划》重点提出要“光伏+”等多元化利用在农村的发展。其中稳步推进“三北”地区光伏电站建设、在太阳能资源和土地资源丰富地区科学发展规划等要求表明光伏发电需要因地制宜的发展,并优先在资源好的地区发展,但是规划同时也提到需要建立弃光率预警考核机制,以有效降低光伏电站弃光率。

根据公布的2017年1-9月份电力工业运行简况,2017年前三季度我国太阳能发电新增装机达到4231万千瓦,以此来算,我国累计阳能发电装机容量已超11973万千瓦。在装机总量上已提前完成“十三五”规划目标。


国家能源局《能源技术创新“十三五”规划》


2017年1月,国家能源局组织编制了《能源技术创新“十三五”规划》,《规划》分析了能源科技发展趋势,以深入推进能源技术革命为宗旨,明确了2016年至2020年能源新技术研究及应用的发展目标。

在新能源电力系统技术领域,重点攻克高比例可再生能源分布式并网和大规模外送技术、大规模供需互动、多能源互补综合利用、分布式供能、智能配电网与微电网等技术,在机械储能、电化学储能、储热等储能技术上实现突破,提升电网关键装备和系统的技术水平;掌握太阳能、风能、水能等可再生能源为主的能源系统关键技术,开展海洋能、地热能利用试验示范工程建设,实现可再生能源大规模、低成本、高效率开发利用,支撑2020年非化石能源占比15%的战略目标。

在可再生能源利用领域,研究8MW-10MW陆/海上风电机组关键技术,建立大型风电场群智能控制系统和运行管理体系;突破高效太阳能电池的产业化关键技术,发展新型太阳能电池技术,持续提高光伏发电系统的能量转换效率、经济性和智能化水平;完善大型太阳能热发电站高效集热和系统集成技术,实现可全天运行的100MW级电站商业化运行;开展复杂条件下水电开发相关技术研究;开展海洋能、地热能利用关键技术及装置研发和示范工程建设。

集中攻关新型高效低成本光伏发电关键技术

研究目标:研制出新型高效低成本光伏电池,突破大型光伏电站设计集成和运行维护关键技术,掌握GW级光伏电站集群控制技术。


解读:能源技术创新“十三五”规划聚焦于清洁能源技术的发展,而在清洁能源当中,太阳能发电技术又作为重中之重来发展,可见太阳能发电技术未来良好的发展前景。与此同时,作为光伏发电的技术方向之一,部分薄膜发电技术成为了本次规划要集中攻关的新型高效低成本光伏发电关键技术。另外,《规划》也体现了对电网技术的重视,以实现大规模清洁能源的消纳,并降低弃光率。


国家能源局《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》


2017年2月,为引导全社会绿色消费,促进清洁能源消纳利用,进一步完善风电、光伏发电的补贴机制,国家能源局拟在全国范围内试行可再生能源绿色电力证书核发和自愿认购。


解读:2017年7月1日,国家能源局正式启动绿证认购。近年来,巨额的补贴拖欠使得光伏等新能源企业长期处于资金紧张的状态,不少企业因为补贴拖欠而陷入困境,甚至破产。补贴拖欠并不是一朝一夕就能解决的问题,对于苦等补贴、挣扎在资金短缺困境的企业来说,出售绿证将是一个可行的方案。

根据国家可再生能源信息管理中心公布的数据,截止2017年9月11日,绿证已经售卖了近21000个,其中企业买家共有43家,购买绿证数量为18950个;个人购买绿证人数为1357人,购买数量达到1787个,购买金额将近40万元。


光伏发电列入2017年中央一号文件


2017年2月5日,中共中央、国务院公开发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(以下简称《意见》),意见中对农村发展进行了指导。《意见》指出,要实施农村新能源行动,推进光伏发电,逐步扩大农村电力、燃气和清洁型煤供给。


解读:这是光伏发电首次被列入中央一号文件,可见通过光伏扶贫、“光伏+农业”等模式的发展,光伏发电已经成为我国农村得到了推广应用。而伴随着以新一轮城镇化为核心的新农村建设,大量新民居及老农居的建设改造为生态和节能产品的应用推广留出了巨大发展空间,光伏产品在农村民居屋顶应用的巨大空间已显现。尤其是最近明确的国家鼓励光伏发电进社区和光伏扶贫政策,为新一轮的光伏应用打开了一片新天地。


国家能源局《2017年能源工作指导意见》


2017年2月,能源局研究制订了《2017年能源工作指导意见》。

大力发展太阳能。继续实施光伏发电“领跑者”行动,充分发挥市场机制作用,推动发电成本下降。调整光伏电站发展布局,严格控制弃光严重地区新增规模,对弃光率超过5%的省份暂停安排新建光伏发电规模。稳步推进太阳能热发电首批示范项目。

积极推进光伏、光热发电项目建设,年内计划安排新开工建设规模2000万千瓦,新增装机规模1800万千瓦。有序推进部分地区项目前期工作,项目规模2000万千瓦。

精准实施光伏扶贫工程。总结第一批光伏扶贫工程经验,组织实施第二批光伏扶贫工程。进一步优化光伏扶贫工程布局,优先支持村级扶贫电站建设,对于具备资金和电网接入条件的村级电站,装机规模不受限制。加强并网消纳、费用结算等统筹协调工作,确保项目建设运营落实到位。年内计划安排光伏扶贫规模800万千瓦,惠及64万建档立卡贫困户。其中,村级电站200万千瓦,惠及40万建档立卡贫困户;集中式电站600万千瓦,惠及24万建档立卡贫困户。


解读:2017年能源工作指导意见主要是在能源发展“十三五”的基础上针对各能源产业在2017的发展目标和任务做了更详细的规划与指引,对于太阳能产业来说,《意见》明确了2017年的光伏发电规模指标,并强调了光伏扶贫以及光伏领跑者的发展。与此同时,《意见》明确了对于超过5%的省份暂停安排新建光伏发电规模,这对于弃光限电的恶化起到了有效的抑制作用。


工信部《太阳能光伏产业综合标准化技术体系》


2017年4月25日,为进一步促进太阳能光伏产业的健康有序发展,大力提升标准对产业发展的指导、规范、引领和保障作用,工业和信息化部组织制定了《太阳能光伏产业综合标准化技术体系》。通知指出,到2020年,我国需初步形成科学合理、技术先进、协调配套的光伏产业标准体系,基本实现光伏产业基础通用标准和重点标准的全覆盖,总体上满足光伏产业发展的需求。

光伏产业综合标准化技术体系框架主要包括基础通用、光伏制造设备、光伏材料、光伏电池和组件、光伏部件、光伏发电系统及光伏应用等7大方向、35小类。

光伏产业综合标准化技术体系表涵盖国家标准和行业标准,包括现有标准、制修订中的标准、拟制修订的标准和待研究的标准,共500项。


解读:过于迅猛的发展使得光伏产业各类标准难以跟上市场的脚步。没有标准与规范的约束,行业就难以保持良好的发展。在这样的情况之下,各类不符标准的材料、组件、器件流入了市场,使得我国光伏电站的质量问题屡见报道。所以我国光伏行业目前亟需一套权威、覆盖范围广、能够满足行业发展的行业标准体系。工信部发布的这一《太阳能光伏产业综合标准化技术体系》对于光伏行业来说意义重大。


国家能源局《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》


2017年7月,国家能源局发布了《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(以下简称“意见”),与此意见一同下发的还有具体到各省的十三五期间的光伏电站计划指标。

根据上述指导意见汇总的数据,从2017年至2020年,光伏电站的新增计划装机规模为5450万千万,领跑技术基地新增规模为3200万千万,两者合计的年均新增装机规模将超过21GW。


解读:尽管每年可用建设规模高达21GW,但无论是对于各省还是各个光伏企业而言,在补贴以及限电两大瓶颈制约下,能否按规划行事,一切都是未知数。通过此次发布的指导意见所传递的信息,不难发现,对于今后地面电站指标的分配,主要有两大主导原则:一是电力消纳;二是补贴。对于前者,电力系统消纳能力将作为年度规模确定及分配项目的依据和前提;对于后者,则主要通过项目竞标的方式来体现。另外,指标的分配也很大程度上促进了分布式光伏以及光伏扶扶贫的发展


财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》


2017年7月,财政部对外公布了新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”),提出了一系列针对性措施,以解决政府采购项目中质次价高、恶性竞争、效率低下等饱受社会诟病的问题。

87号令自2017年10月1日起施行。下一步,财政部将抓紧出台配套政策制度。完善相关配套制度,包括政府采购工作规程、代理机构管理、评审专家管理、政府采购活动内部控制管理等一系列配套的制度办法。

财政部有关负责人表示,政府采购活动中存在的一些“乱象”,既有政府采购制度本身设计不够科学合理、执行不规范和监督不到位的问题,也有外部市场环境不完善、社会信用体系不健全的问题,还需要社会各界共同努力解决。


解读:众所周知,“最低价中标”影响正当竞争、降低产品质量,已经成为振兴实体经济的障碍。87号令的提出,从制度设计和执行机制上规定了相关解决措施,强化采购需求和履约验收管理,减少违规操作空间、保障采购质量,将有效遏制塑胶跑道最低价中标问题。在光伏行业,2016年下半年出现的“低价拼杀”一定程度上损害了行业的健康发展,最新出炉的领跑者计划也有防止“低价竞争”的相关规定。


国家能源局、国务院扶贫办《关于“十三五”光伏扶贫计划编制有关事项的通知》


2017年8月1日,为加快推进光伏扶贫工程,保障光伏扶贫项目的扶贫效果,国家能源局、国务院扶贫办发布关于“十三五”光伏扶贫计划编制有关事项的通知。

通知指出应精准识别扶贫对象,合理选择建设规模,对于村级电站,国家能源局和国务院扶贫办根据各省(区、市)光伏扶贫的需求,确定脱贫攻坚期间各省(区、市)村级电站建设规模,并于2017年一次性下达。对于集中式光伏扶贫电站,分年度分批下达规模,并纳入各省(区、市)光伏发电年度总规模统筹考虑。请各省(区、市)根据自身扶贫任务、电网接入条件、政府筹资条件确定光伏扶贫建设类型和规模,作为本地区光伏扶贫年度计划报送国家能源局。


解读:作为光伏发电的一种特殊的发展形式,光伏扶贫在行业中一直有特殊的发展地位。光伏扶贫的发展打出了光伏发电的清洁、公益的形象,对我国光伏发电在农村市场的发展起到了决定性的作用。分布式的崛起与光伏扶贫这些年来在我国广大农村取得的成功息息相关。而此份通知更是直接体现了国家对光伏扶贫的重视,今后光伏扶贫将一直作为行业的一个特殊发展形式而继续存在,并不断为整个光伏行业带来新的市场突破。


国家能源局、工信部以及国家认监委《关于提高主要光伏产品技术指标并加强监管工作的通知》


2017年8月,国家能源局、工信部以及国家认监委联合下发《关于提高主要光伏产品技术指标并加强监管工作的通知》。

《通知》规定,自2018年1月1日起,新投产并网运行的光伏发电项目的光伏产品供应商应满足《光伏制造行业规范条件》要求。其中,多晶硅电池组件和单晶硅电池组件的光电转换效率市场准入门槛分别提高至16%和16.8%。2017年国家能源局指导有关省级能源主管部门及市县级政府部门组织的先进光伏发电技术应用基地采用的多晶硅电池组件和单晶硅电池组件光电转换效率“领跑者”技术指标分别提高至17%和17.8%。

《通知》要求多晶组件一年内衰减率不高于2.5%,后续年内衰减率不高于0.7%;单晶组件一年内衰减率不高于3%,后续年内衰减率不高于0.7%。国家能源局、工信部及国家认监委等部门定期组织有关单位对光伏发电项目采用光伏组件关键技术性能进行抽查,抽查结果向社会公布。有关部门对光伏产品关键技术性能未达到市场准入标准的投资开发企业和制造企业予以公告;对国家能源局指导实施先进光伏发电技术应用基地项目,委托第三方检测认证机构进行全过程技术监测评价,在工程竣工验收时重点检查光伏组件关键技术性能是否达到相应标准,验收结果向社会公布。


解读:对于光伏行业来说,由于补贴的存在,整个产业发展缺少市场优胜劣汰的过程。光伏产品技术指标提高后,技术实力落后的企业将更难达到准入门槛,而对于技术实力更加先进的企业来说却是一个彰显自己竞争力的机会。这对于光伏市场的良好发展具有推进作用,使得光伏产业在补贴下调、领跑者计划等政策的引领之下,在降本增效的同时淘汰落后产能,增强光伏发电整体的竞争力


国家能源局《关于减轻可再生能源领域涉企税费负担的通知》


为切实减轻可再生能源企业增值税税负,《通知》强调,对纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品,实行增值税即征即退50%的政策,从2018年12月31日延长到2020年12月31日。

《通知》明确,各地方政府一律不得向可再生能源投资企业收取没有法律依据的资源出让费等费用,不得将应由各级政府承担投资责任的社会公益事业投资转嫁给可再生能源投资企业或向其分摊,不应强行要求可再生能源投资企业提取收益扶贫。已经向风电、光伏发电、光热发电等可再生能源开发投资项目收取资源出让费(或有偿配置项目)的地方政府,应在通知发布一年内完成清退。


解读:经过近年突飞猛进的发展,光伏行业离平价上网的目标已经越来越近。但是要实现平价上网的目标却并没有那么轻松,需要的是光伏发电成本的进一步降低。但是目前光伏行业各产业链的工艺都已经十分成熟,难以在某一个环节实现成本的突破。在此情况之下,降低土地、税务等非光伏成本成为了当务之急。延长增值税即征即退50%的政策、免征征地占用税、制止地方政府乱收费行为,这些利好很大程度上降低了光伏发电的成本,为光伏行业实现平价上网的目标铺平了道路。


国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》


2017年9月25日,国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局日前联合印发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号,以下简称《意见》),强化光伏扶贫用地保障,进一步细化规范光伏发电产业用地管理,切实加强光伏发电项目用地的监管。

《意见》提出,光伏发电可以利用未利用地的,不得占用农用地;可以利用劣地的,不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本农田,严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。


解读:土地问题目前已经成为了制约光伏产业取得进一步发展的主要因素之一。光伏项目因违规占地、违规建设、破坏自然环境等原因被勒令拆除的新闻屡见不鲜。今年8月份,山东微山6个光伏电站项目被判定为自然保护区内微山县违规项目,从而被要求拆除。在此情况下,光伏行业几乎已经“谈土色变”。目前光伏行业的发展重心已经从西北地区转移到中东部,而中东部作为我国人口密集区域,土地问题必然会更加复杂,《意见》再次明确了光伏电站建设对土地的利用规范,并放宽了对光伏扶贫这一利国利民工程对土地的利用,但也同时强调,禁止以任何方式占用永久基本农田,严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。


国家能源局《关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》


2017年9月,国家能源局发布《关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》(以下简称“通知”)。根据通知,本期拟建设不超过10个应用领跑基地和3个技术领跑基地,其中应用领跑基地和技术领跑基地规模分别不超过650万千瓦和150万千瓦。每个省每期最多可申报2个应用领跑基地和1个技术领跑基地,并于2018年底和2019年上半年之前全部建成并网发电。


解读第三批领跑者基地从基地的分类、规划、监督管理、激励奖惩等各方面对于领跑者计划进行了完善,保证了领跑者项目的先进性以及对行业的引导性。与此同时,对于多晶组件以及单晶组件效率要求的调整以及对于恶性低价竞争的避免也体现了其公平性。技术领跑基地的存在使得那些光伏前沿技术有了一个展示的舞台,对于光伏行业的未来发展有极大的意义。而新出现的激励奖惩等措施不但迎合了光伏发电保障性收购等政策,而且可以极大的激发企业的积极性,最终推动相关项目在技术、质量上实现全面领跑。总体而言,在前两批领跑基地建设管理经验的基础上,第三批领跑基地的建设有更加完善的部署和制度,突出了土地、环境、安全、电价的约束作用,为“领跑者”计划的长远发展奠定了基础,并对行业有不可忽视的引导性作用。


小结

从以上2017年国家发布的重点政策可以发现,国家发展太阳能发电的决心一如既往,支持力度有增无减。但与此同时,相关政策开始对行业提出更多的要求,比如行业标准的规范,技术创新的要求等等。总体来看,2017年的光伏政策强调了以下几点:

1、弃光限电问题。2015年以来,弃光限电的问题几经恶化,对行业造成了非常恶劣的影响。不但打击企业投资的积极性,而且造成了极大的资源浪费。从2016年的保障性收购政策开始,国家通过政策上的强制性要求开始全方位的着力解决弃光限电问题,包括将新增建设规模指标的分配、领跑者基地的申报与弃光率挂钩等强制性手段有效的防止了弃光限电问题的恶化。今年上半年的数据显示,我国的弃光率近三年来首次得到缓解,这与国家政策的具体施行是分不开的。

2、大力发展光伏扶贫。从建设规模指标的分配、税务的减免、放宽土地利用等方面来说,光伏扶贫可谓是得到了国家不遗余力的支持。可见在2020年之前完成200万建档立卡贫困户光伏扶贫项目建设的目标并不仅仅是说说而已。另外,在国家对建设规模指标的调配之下,以及相关政策的利好之下,光伏扶贫或将成为目前陷入发展瓶颈的集中式光伏电站的一条出路。

3、技术创新要求。从技术创新“十三五”规划,到提高主要光伏产品技术指标,再到技术领跑者基地的出现,国家加快行业技术创新的意思非常明显。如今离2020年已经不远,要实现平价上网的目标,行业还需要更多的努力,其中最主要的就是技术创新。与此同时,新的技术要求将加快行业的整合,淘汰落后产能,将那些只依靠补贴,没有技术实力的企业淘汰,有效促进光伏市场的成长,并增强未来光伏发电的整体竞争力。

此外,标准规范的制定、对分布式的支持、土地利用的规范、领跑者的升级,国家发布的政策相互呼应,极大的保证了行业的健康发展。最后,绿证制度的施行,也表明了国家对于补贴拖欠问题具有长远的考虑。总体而言,国家发布的各项政策将为光伏行业未来的发展保驾护航。



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